Claim bestuursadvisering

Communicatieafdelingen van politieke organisaties: claim bestuursadvisering

Besturen wordt steeds complexer in Nederland en daarmee het vak van bestuursadvisering ook. De vijver met potentiële bestuurders wordt kleiner, het vertrouwen in bestuurders daalt gestaag en de vijandigheid neemt toe. Hoe houdt een bestuurder zich vandaag de dag staande en welke rol neemt zijn belangrijkste adviseur daarin? Met dat vraagstuk gingen Susan van der Zwaag, Stiana Sibon en Gerald Morssinkhof op pad. Hun conclusie: bestuurders hebben meer ondersteuning nodig op precies het vlak waar het communicatievak zich mee bezig houdt. Communicatieafdelingen zouden bestuursadvisering dan ook meer moeten claimen, zodat bestuurders beter worden ondersteund.

Door: Gerald Morssinkhof, Susan van der Zwaag en Stiana Sibon.
Dit artikel verscheen ook in C, vakblad van Logeion – beroepsorganisatie voor communicatieprofessionals. 

Een beroep met een grote tol

Wethouder Arends uit Emmen gaf het onlangs zelf aan. Hij had drie weken in het buitenland moeten verblijven vanwege doodsbedreigingen. Uit onderzoek van de Wethoudersvereniging blijkt dat in 2014-2015 van de bijna 1500 wethouders in Nederland zeker 58 zijn bedreigd (met de dood of om familieleden iets aan te doen), hebben er 27 met agressie en geweld te maken gehad en zijn er 109 beledigd en uitgescholden. Met name de vluchtelingendiscusse leidde tot een toename van agressie en geweld tegen burgemeester en wethouders.

Politieke afrekeningen lijken zich sneller te voltrekken, colleges vallen sneller, worden vaker naar huis gestuurd en bestuurders stappen zelf eerder op. ‘Wethoudersonderzoek 2016: record aantal coalitiebreuken’ kopte Binnenlands Bestuur op 12 januari van dit jaar. Stop je als bestuurder na een aantal jaren, dan is het vaak lastig weer aan de bak te komen in een andere rol. Een nieuwe baan vinden kost over het algemeen veel tijd. En de media praten zelden in lovende termen over bestuurders. Kortom, wie ambieert het vak van politiek bestuurder nog?

De omgeving bepaalt steeds meer

En als je met veel idealisme je toch gaat inzetten voor het openbaar bestuur, dan blijkt dat een zware rol. Oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken vragen om een zeer complexe afweging van factoren en belangen. De rol van de samenleving verandert ten opzichte van de overheid. Zij heeft meer directe invloed, onder meer door de opkomst van sociale media. Een bewoner zet zijn ongenoegen op Facebook, dit wordt opgepikt door een lokale krant en een raadslid gaat er een vraag over stellen in het vragenuurtje. Een potentieel politiek issue is geboren. En elke reactie van de bestuurder wordt vervolgens uitvergroot in de raad, in de media en ‘in de kroeg’. In die wereld wordt continue geoordeeld over de kwaliteit van de bestuurder en zijn bijdrage.

De steun voor de bestuurder

In een dergelijke dynamiek kijken bestuurders maar wat graag naar hun adviseurs. Wat adviseren zij  hem?;  over de inhoudelijke kennis van het dossier, over ‘hoe de hazen lopen in de politieke arena’, over het dominante gemoed in de samenleving, over de kleuring van de berichten in de (social) media en tenslotte, over het omgaan met zijn eigen twijfels. Vragend kijkt de bestuurder naar zijn bestuursadviseur. Hoe gaat die hem helpen?

Legt deze het accent bij de raad en probeert de (potentiële) raadsvragen van een adequaat antwoord te voorzien of adviseert hij de bestuurder om snel te reageren op het tendentieuze berichtje van de bewoners op Facebook? Of mikt hij op het verstevigen van relaties met de samenleving op lange termijn, om zo te bouwen aan vertrouwen tussen de bestuurder en de bewoners? Een bestuursadviseur kan in zijn advisering vele richtingen op. Moet hij van alle markten thuis zijn?

Samenspel samenleving, media, politiek; het speelveld van de bestuursadviseur én de communicatieafdeling

Voor elk vraagstuk maakt een bestuurder een keuze op basis van vele factoren. Bestuurders zoeken  steeds een balans tussen zichzelf als bestuurder, de diverse belangen in de samenleving, de beeldvorming in de (social) media en de politieke temperatuur in de raad. Integrale advisering over die balans neemt aan importantie toe. Bestuurders hebben meer dan voorheen steun nodig van hun adviseur. Dat betekent dat de bestuursadviseur mee dient te groeien met de complexiteit van de taak en opgaven van de bestuurder.

Integrale advisering op het samenspel samenleving, politiek en (social) media is het domein van de afdeling communicatie en daar moet de afdeling communicatie de komende jaren sterker op inzetten. De meerwaarde is daar evident, maar die rol claimen afdelingen communicatie in onze ogen nog onvoldoende. Te veel gemeenten kiezen voor inhoudelijke strategen voor de functie van bestuursadviseur en niet voor communicatiestrategen. Maar als je afpelt welke factoren bestuurders afwegen bij besluitvorming is een communicatiestrateeg als bestuursadviseur een veel slimmere en logischer keuze.

De praktijk: belrondje langs de bestuursadviseurs

Een belrondje langs provincies en gemeenten van verschillende omvang levert een divers beeld van het vak bestuursadvisering op. Grofweg zijn de taken van bestuursadviseurs onder de volgende thema’s te brengen:

Professioneel

Bestuursadviseurs richten zich onder andere op de processen rondom de stukkenstroom. Ze bewaken en verhogen de kwaliteit en de voortgang. Soms coördineren ze de termijnagenda van de besluiten die van de bestuurder richting de raad gaan.

Bestuursadviseurs zijn in sommige gemeenten inhoudelijk adviseur. Ze adviseren bestuurders over strategische en maatschappelijk vraagstukken met een integrale blik. De kracht hierin is, vinden zij, dat ze een onafhankelijk en integraal advies kunnen geven omdat ze niet onder de inhoudelijke afdeling vallen. “Bij een college-advies is de inhoudelijk medewerker of leidinggevende enthousiast omdat het zijn of haar stuk is. De bestuurder gaat hierin mee. Het is dan aan de bestuursadviseur om kritisch te blijven en een tegengeluid te laten horen”, vertelt één van de bestuursadviseurs. Daarnaast is het zo dat bestuursadviseurs hun kennis delen met de organisatie waardoor brieven en stukken beter aansluiten bij de wensen van de bestuurder waardoor ze sneller door het besluitvormingsproces komen.

In onze optiek is dit ook een brevet van onvermogen aan de ambtelijke organisatie. Het is aan de ambtelijke organisatie om scenario’s of alternatieven naast elkaar te zetten en inzichtelijk te maken wat de consequenties zijn. Daar kan de bestuurder dan haar/zijn keuze op baseren. Er mag geen bestuursadviseur nodig zijn om onafhankelijk en integraal te kijken. Zeker niet wanneer daar ook een manager bij betrokken is.

Omgeving

Bestuursadviseurs maken het omgevingsbeeld. Ze kijken naar lokale kranten en radio en kijken hoe de sociale media berichten over issues. Ook volgen ze actuele ontwikkelingen op verschillende vakterreinen en vertalen dit naar concrete acties voor de bestuurder. De mate waarin zij dit nu doen, is nog onvoldoende. Uit de gesprekken blijkt dat deze externe blik nog vaak door tijdgebrek in de knel komt. In het licht van de beweging die lokale en regionale overheden maken, is dit juist het hart van het werk van de bestuurder en daarmee van de bestuursadviseur.

Communicatie

Bij de meeste gemeenten is Communicatie een apart onderdeel en niet geïntegreerd met het takenpakket van de bestuursadviseurs. Er zijn aparte woordvoerders en communicatieadviseurs in dienst die verantwoordelijk zijn voor het contact met de pers en het communicatie-advies richting de bestuurder. Soms levert dit dubbel werk op doordat er twee mensen bezig zijn met de boodschap richting de raad en richting de pers. Bij een enkele gemeente pakt de bestuursadviseur deze taken allebei op.

Politiek

In een beperkt aantal gemeenten (voornamelijk de grote 400.000+ gemeenten) zijn bestuursadviseurs ook politiek adviseur. Soms zijn deze adviseurs fractiemedewerkers geweest en worden ze aangesteld bij de benoeming van de bestuurder. Deze bestuursadviseurs komen uit de eigen geledingen van de bestuurder en vertrekken weer als de bestuursperiode voorbij is.

Persoonlijk

Een bestuursadviseur ontzorgt de bestuurder. Hij of zij zorgt ervoor dat het agendabeheer goed verloopt en denkt mee over wat een bestuurder nodig heeft aan voorbereiding en ondersteuning bij een afspraak.

Er zit verschil in de mate waarin bestuursadviseurs ook Persoonlijk adviseur zijn. Er zijn gemeenten waarbij bestuursadviseurs alle collegeleden ondersteunen. Deze bestuursadviseurs richten zich op het collegebelang. Ze bewaken de processen en maken een inhoudelijke afweging (Professional) hoe een besluit valt in de Pers, Politiek en bij het Publiek. Dit is een bewuste keuze. Organisaties zijn ‘bang’ dat bestuursadviseurs persoonlijk assistenten van de bestuurders worden.

Aan de andere kant zijn er ook gemeenten waarbij bestuursadviseurs worden gekoppeld aan één bestuurder. Deze bestuursadviseurs zitten meerdere keren per week, soms meerdere keren per dag, met de bestuurder om tafel. Ze zijn vertrouwenspersoon en klankbord voor de bestuurder. Door bestuurders wordt dit als prettig ervaren. Besturen wordt steeds complexer. De samenleving verandert snel en het afbreukrisico wordt steeds groter. Het is voor bestuurders fijn om een bestuursadviseur te hebben tegen wie ze kunnen aanpraten, die ze in vertrouwen kunnen nemen en die kritisch meekijken. Aan de andere kant zorgt een goede relatie met de bestuurder ervoor dat bestuursadviseurs de bestuurders kunnen voorzien van een advies dat bij zijn of haar uitgangspunten, maar ook bij zijn of haar stijl, past.

Verbreden

Sommige gemeenten kiezen ervoor om de rol van bestuursadviseur te verbreden. Deze bestuursadviseurs zijn, naast bestuursadviseur van portefeuille gebonden taken, ook project- of procesbegeleiders of schrijven de begroting.

Besluitvorming op basis van de 5 P’s

Core business van bestuurders is het nemen van besluiten. Prof. Dr. Pieter Tops, hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg kwam in een presentatie met vier P’s als factoren waarop bestuurders afwegingen maken:

  1. Professioneel (ambtenaren/professionals)
  2. Publiek (samenleving, burgers en organisaties)
  3. Politiek (raad, college, partij)
  4. Pers (journalisten, social media)

Wij voegen daar nog een vijfde aan toe: Persoonlijk (het referentiekader van de bestuurder zelf)

Uit bovenstaand praktijkrondje blijkt dat vooral de eerste P op dit moment veel aandacht krijgt van de ambtelijke organisatie. En dat hoort natuurlijk ook zo. Tegelijkertijd Is de complexiteit van het bestuurdersvak juist toegenomen door de interacties tussen de P’s van politiek, pers en publiek. Er is geen ander gremium dan die de interactie tussen die drie p’s zo goed begrijpt dan de communicatieafdeling. Zij hebben als geen andere afdeling hun voelhorens in de samenleving, omgevingsbeeld monitoren is core-business, dagelijks duiden zij de ontwikkelingen in media en ze bezoeken iedere raadvergadering. Zij snappen de interactie tussen politiek, pers en publiek, zij kunnen deze duiden en zij kunnen het effect van besluitvorming op deze interactie het beste inschatten. 

Professioneel

Vanuit de ambtelijke organisatie worden voorstellen goed getoetst op de eerste P: professioneel. Inhoudelijke ambtenaren zorgen voor een deugdelijk inhoudelijk voorstel met heldere financiële kaders, die meestal zijn getoetst door de financiële en juridische afdeling. Zij zoeken vaak uit wat er op dat moment in den lande gebruikelijk is en maken gebruik van de nieuwste vakinhoudelijke kennis en ideeën. En dat is precies het domein waar bestuursadviseurs met een inhoudelijk strategische insteek ook op adviseren. Ook zij dienen bestuurlijk sensitief te zijn en integraal te opereren. Daar worden zij op aangestuurd door soms wel twee managementlagen, die vooraf stukken meelezen en vaak zelf aan tafel zitten bij de bestuurder. Kortom, de professionele kant van een voorstel dat op de bestuurstafel belandt, is kwalitatief goed geborgd. Een inhoudelijke bestuursadviseur hoeft daar dus weinig aan toe te voegen. Sterker nog; het werk wordt daarmee dubbel gedaan en de inhoudelijke ambtenaar en de bestuursadviseur zitten daarmee in elkaars vaarwater, vaak zelfs aan tafel bij de bestuurder. Weinig effectief en te smal als je kijkt naar de factoren die gewogen worden bij besluitvorming.

Publiek, Pers, Politiek

Wat veel minder aandacht krijgt, is de complexe interactie tussen Publiek, Pers en Politiek. Dáár zit vaak de blinde vlek in de voorstellen op de bestuurstafel. En daarmee zijn de voostellen vaak onvoldoende in verbinding met publiek, pers en politiek. Die laatste factor wordt er vaak door bestuurders zelf nog uitgevist, maar juist in de interactie tussen die drie actoren wordt de publieke opinie bepaald.

Communicatieafdelingen zijn de afgelopen paar jaar al veel meer tijd gaan steken in continue omgevingsmonitoring, buiten naar binnen brengen. Feitelijk naar binnen brengen wat buiten gebeurt, gaf al veel inzicht. Het gevaar ligt dan wel op de loer dat er teveel incidentsgewijs wordt geopereerd. Uit de omgevingsmonitor blijkt bijvoorbeeld dat er veel ophef is over item X, dus gaan we inzetten op communicatie rondom item X of besluiten we juist niet te communiceren. Prima om over item X na te denken en al dan niet te communiceren, maar het werkt wel incidentsgewijs en daarmee reactief. Daar waar het lukt om niet alleen feitelijke informatie van buiten naar binnen te brengen, maar ook de patronen zichtbaar te maken en te vertalen naar scenario’s, worden de afwegingen van bestuurders gedegener en pro-actiever. Dan kan het meer in verbinding met alle actoren, met zowel publiek, pers als politiek. Én daarmee kan aan vertrouwen op de langere termijn worden gebouwd. Maar dat begint met de juiste rol aan de juiste tafel. De communicatieadviseur helpt niet de bestuursadviseur, het ís de bestuursadviseur. Dat begint met een stevige adviespositie direct aan tafel bij de bestuurder. En dat begint bij het agenderen van het complexe spel tussen publiek, pers en politiek als zeer belangrijk afwegingsmechanisme bij besluiten.

Persoonlijk

Het referentiekader van de bestuurder zelf, speelt een belangrijke rol bij ieder besluit. Uit de gesprekken met bestuursadviseurs blijkt dat dit ook een belangrijke rol van de bestuursadviseur raakt. Persoonlijk klankbord van de bestuurder. Dat is balanceren op een dun koord. Er ontstaan dilemma’s als het gaat om de rol en onafhankelijkheid van de bestuursadviseur. Want hoe ver ga je in het persoonlijke contact met de bestuurder en wat betekent dit? Wat kun je delen met collega-bestuursadviseurs als dit ten koste kan gaan van jouw bestuurder? Hoe zit het met jouw onafhankelijkheid richting de organisatie? Wat doe je als jouw bestuurder iets wil wat tegen de wensen van het college als geheel ingaat? In hoeverre ben je ook politiek adviseur en beïnvloedend richting raad? Hoe maak je het onaangename bespreekbaar? Hoe bewaak je jouw rol en hoe maak je dit bespreekbaar met de bestuurder? Het zijn lastige vragen waarmee bestuursadviseurs dagelijks te maken hebben. Organisaties geven daar in beperkte mate helderheid in. In de praktijk blijkt het vooral een kwestie van aanvoelen te zijn. Hoe doe je dat?

Of je nu een inhoudelijk bestuursadviseur, of een meer vanuit communicatie georiënteerde bestuursadviseur bent, maakt voor deze rol niet uit. Hier gelden de regels van persoonlijke klik.

Rollen

Vatten we het voorgaande samen dan vervult een bestuursadviseur meerdere rollen.  Deze zijn:

  • Expert

Dit is de inhoudelijk deskundige die van de portefeuilleopgaven van de bestuurder alles van de hoed en de rand weet en dus ook, naast de bijdrage vanuit de ambtelijke organisatie, de bestuurder integraal inhoudelijk ondersteunt.

  • Facilitator

Deze rol ondersteunt de bestuurder bij zijn agenda beheer en bij het goed doorlopen van de vele stukken (stukkenstroom). Deze rol heeft een duidelijk ‘interne’ bril.

  • Brugger

Bij gebrek aan een betere benaming kiezen wij voorlopig voor deze term. Deze rol overbrugt de werelden van de pers, het publiek en de politiek. Het is de externe bril. Welk sentiment leeft er in de samenleving, hoe is het met de gemoedstoestand van de raad gesteld en welke issues spelen er in de (social) media? En natuurlijk, hoe hangen deze drie met elkaar samen? Deze dynamiek verbinden met de agenda van de bestuurder is de hoofdopgave van deze rol

  • Personal coach

Deze rol ondersteunt de bestuurder bij zijn opstelling en dagelijks functioneren. Welke bezoeken brengt hij, welke woorden gebruikt hij, welke persoonlijke dilemma’s (bijvoorbeeld op de balans privé – werk) heeft hij?

Bij elke rol horen andersoortige competenties. De belangrijkste hebben wij hieronder in een tabel beschreven:

Rol Kennis Vaardigheden Houding
Expert Dossierdeskundigheid Onderhandelen Kritisch-constructief
Facilitator Organisatiesensitiviteit Logistiek Systematisch
Brugger Omgevingssensitiviteit Combineren Nieuwsgierig
Personal coach Ethiek Coaching Integer

De competenties van de expert:

Dossierdeskundigheid betekent inhoudelijk alles weten van de voorliggende onderwerpen op de agenda van de bestuurder. Als kritisch meedenker met de ambtelijke organisatie komen hierbij onderhandelingsvaardigheden om de hoek kijken en het helpt wanneer de expert dat doet vanuit een kritisch-constructieve opstelling

De competenties van de facilitator:

Deze rol doorgrondt de processen en dynamiek in de gemeentelijke organisatie. Hij zorgt dat de stukken goed georganiseerd hun weg vinden en integreert dat met de agenda van de wethouder. Deze rol bevat een sterk systematische werkwijze.

De competenties van de brugger:

Deze rol bezit een sterke externe oriëntatie. Wat speelt er bij het publiek, welke thema’s domineren de (social) media en hoe staat het met het politieke humeur? Combineren van deze inzichten leidt tot nieuwe inzichten die de bestuurder in zijn speelveld verder helpen. Voor deze rol is nieuwsgierig naar ‘wat buiten speelt’ essentieel.

De competenties van de personal coach:

Een bestuurder kent vele uitdagingen en loopt daarbij geregeld tegen dilemma’s op, vaak vraagstukken die direct te maken hebben met zijn eigen persoon. Een klankbord, een vertrouwenspersoon met coachingsvaardigheden die de twijfels van zijn bestuurder voor zich houdt (=integer).

Het is verleidelijk om te stellen dat een goede bestuursadviseur ‘het schaap met de 5 poten’ moet zijn en dus alle vier rollen moet kunnen uitoefenen. Het is maar de vraag of één persoon al deze verschillende rollen zowel qua competenties als qua werkagenda kan vervullen.

Kies voor de brugger

Wij pleiten er daarom voor om de rol van brugger uit te vergroten. De externe oriëntatie zorgt ervoor dat de dynamiek van het speelveld van de bestuurder continue ‘aanwezig is’. Want juist in dat speelveld liggen de kansen voor bestuurders, maar ook alle voorwaarden om ‘van zijn voetstuk te vallen’.

Eventueel zijn coachingsvaardigheden ook gewenst. Want een bestuurder die zichzelf goed kent maakt ook beter contact met de vraagstukken uit zijn omgeving.

Waar wij niet voor pleiten zijn de rollen van expert en facilitator, omdat die het domein van de ambtelijke organisatie zijn. Wel zou de bestuursadviseur vanuit zijn rol als brugger de ambtelijke organisatie kunnen vragen om met meerdere scenario’s te komen zodat de bestuurder een gerichte keuze kan maken.

Communicatieafdelingen beter in verbinding

De voordelen voor het bestuur van een communicatieadviseur als bestuursadviseur zijn in onze ogen duidelijk. Daarnaast biedt het voor de communicatieafdeling zelf ook voordelen. De verbinding tussen bestuur en de uitvoering van communicatie wordt beter. Dat betekent meer informatie vanuit het bestuur en dat betekent beter inzicht in wat het bestuur nodig heeft om haar rol richting samenleving goed in te vullen. Daarmee kan je je meerwaarde als afdeling communicatie vergroten. Geen enkele andere afdeling binnen een politieke organisatie is zo goed gericht op het samenspel tussen Publiek, Pers en Politiek. Dit complexe samenspel speelt een belangrijke rol bij het nemen van besluiten door bestuurders. Kortom ons appél op communicatieafdelingen in politieke organisaties:

Claim bestuursadvisering als belangrijk domein van jouw afdeling!

Bewuste Overheid organiseert ook Bridge, een opleiding voor bestuursadviseurs.